פוליטיווטש: תמר זנדברג לא דייקה

רקע והאמירה: לפני כשבוע (18.11.14) הכריז יו”ר ההסתדרות אבי ניסקורן על פתיחתו של סכסוך עבודה במשק כחלק ממאבק ההסתדרות על העלאת שכר המינימום. דרישה זו של ההסתדרות באה גם על רקע מאבק דומה, בהובלתו של חה“כ דב חנין, להעלאת שכר המינימום ל-30 ₪ לשעה. אתמול הגיע המאבק למעין סיום ביניים, עם ההסכמה של האוצר להעלאת שכר המינימום במגזר הפרטי, והסכמה לדיון בהמשך על העלאה גם במגזר הציבורי.

במסגרת הדיון על שכר המינימום, עולים טיעונים רבים לגבי יתרונותיו וחסרונותיו של המהלך, כשישנם טיעונים הנוגעים בעיקר לערכים וישנם טיעונים הנוגעים לתיאוריות כלכליות. בדיון הערכי, יטענו המתנגדים להעלאת שכר המינימום כי מדובר בפגיעה בזכות הקניין של כל אדם שיאלץ לממן את אותה העלאה, לעומת זאת, יטענו התומכים שלא מוסרי שאנשים שעובדים למחייתם יהיו עניים. בדיון התיאורטי-הכלכלי, יטענו המתנגדים שהעלאת שכר המינימום תוביל לעלייה באבטלה כתוצאה מכך שבעלי עסק קטנים לא מסוגלים לשאת בהוצאות השכר החדשות. לעומת זאת, התומכים בהעלאת שכר המינימום טוענים כי שכר המינימום יכול למנוע אבטלה על ידי הוספת כח קנייה לשכבות הנמוכות, שישתמשו בו לצריכה ותמרוץ המשק.

כחלק מדיון זה, אמרה חה”כ תמר זנדברג (מרצ) ב-24.11.14 בחשבון הטוויטר שלה: “כל – אבל *כל* העלאות שכר המינימום משנות ה80 ועד ה2000 רק מנעו פיטורים והניעו את המשק ולא להפך כמו שמפחידים אותנו“

בתחקיר זה ננסה לבדוק האם העלאות שכר המינימום בישראל אכן גרמו באופן עקבי למניעת אבטלה, כפי שנטען ע”י חה”כ זנדברג.

דיון תיאורטי ודיון אמפירי

במחקר הכלכלי ישנם שני סוגי דיונים סביב שכר המינימום והשפעותיו:

הדיון התיאורטי והדיון האמפירי.

על-מנת להבין את אופי התחקיר נסביר בקצרה את שני סוגי הדיונים והמחקרים עליהם הם מבוססים.

הדיונים הכלכליים-תיאורטיים, מיוצגים על-ידי מחקרים שבבסיסם עומד מודל כלכלי שייתמך בדרך כלל על-ידי נתונים ותפקידו הוא להסביר אותם. איכותו של המודל, תימדד על-פי יכולתו להסביר סוגים וקבוצות שונות של נתונים. לצורך העניין, ניקח כדוגמא את האמירה לפיה העלאה מסויימת של שכר המינימום יכולה להוריד את האבטלה. אמירה זו נשענת על מודל כלכלי תיאורטי לפיו כסף שמגיע לאזרחים ישמש לצריכה, הצריכה תשפיע חיובית על עסקים שבתורם ישכרו עוד עובדים. באותה מידה האמירה ההפוכה, לפיה העלאת שכר המינימום מעלה את האבטלה, נשענת על מודל כלכלי לפיו בעלי עסקים רגישים מאד לעלויות ייצור, שחלק נרחב מהן הוא שכר העובדים, ולכן בתגובה להעלאת שכר מינימום הם יאלצו חייבים לפטר עובדים כדי להישאר רווחיים.

בניגוד למחקר התיאורטי, מחקר אמפירי מתייחס לאופן שבו משתנים שונים משפיעים אחד על השני (שכר מינימום על אבטלה, השכלה על שכר, תוצר על בריאות וכו’), תוך שימוש בסט נתונים מאד מסויים, ובד”כ גם בתקופות זמן מאד מסויימות. היתרון בכלים שתחום מחקר זה מספק, הוא היכולת לדמות מצב שבו כל התנאים נשארים זהים, והדבר היחידי שמשתנה הוא הנתון הנבדק. למשל, בדיון על שכר מינימום, אין זה מספיק לבדוק את האבטלה לפני ואחרי העלאת שכר המינימום, שכן ישנם גורמים נוספים ורבים שמשתנים. על-מנת לבדוק את ההשפעה, עלינו יהיה להשתמש בכלים שיאפשרו לנו, לפחות באופן תיאורטי, ליצור מצב שבו “כל התנאים שווים”, ואז למדוד את ההשפעה של שינוי שכר המינימום.

יש לציין, שההפרדה בפועל בין התחום התיאורטי והאמפירי היא מעט מלאכותית, ותחומי הדיון הללו אינם מופרדים לחלוטין. כך, פעמים רבות משתמשים בדיון האמפירי על-מנת לחזק מודל תיאורטי מסויים, או להפך, מנסים ליצור מודל שיסביר ממצאים אמפיריים מסויימים.

לשם תחקיר זה, חשוב לנו להדגיש שאין ביכולתנו (או ברצוננו) להכריע במישור הכלכלי-תיאורטי מהן ההשפעות של שכר המינימום, כך שאם אמירתהּ של חה”כ זנדברג היתה במישור התיאורטי, תחקיר זה לא היה יוצא לאור. מכיוון שחה”כ זנדברג עסקה בהשפעה הברורה של שכר המינימום על התעסוקה בשנים מאד מסויימות, האמירה שלה הינה אמפירית באופן מובהק, ולכן יש באפשרותנו לבדוק אותה על ידי שימוש במחקרים הרלבנטיים בנושא.

מהו שכר מינימום ומה מצבו בישראל?

שכר המינימום הוא גבול תחתון לשכר, שעתי או חודשי, שיכול מעסיק לשלם לעובד במשרה מלאה. שכר המינימום נקבע ונאכף בדרכים שונות במדינות שונות, כשהדרכים הנפוצות ביותר הן שימוש באיגודי עובדים וחקיקה. בארץ, נחתם לראשונה הסכם קיבוצי (שהורחב עבור המשק כולו) שקובע שכר מינימום ב-1972, אך בשל שחיקתו במשך השנים קובע מעמדו ע”י חקיקה ב“חוק שכר מינימום, תשמ“ז-1987″. מאז, מתעדכן שכר המינימום על פי חוק פעם בשנה כך שיהיה בשיעור קבוע מהמשכורת הממוצעת לשכיר במשק, והוא אף מתעדכן פעם בשנתיים לפי מדד המחירים לצרכן. היום, עומד שכר המינימום על כ-4,300 ₪, והשינוי של הימים האחרונים צפוי להעלות את שכר המינימום במגזר הפרטי ל-5000 ₪. באופן מסורתי, הענפים בהם שכר המינימום נחשב כרלבנטי הם ענפים בהם רוב העובדים הם עובדי כפיים או עובדים ללא הכשרה ייחודית.

בדיקת האמירה – מחקרי בנק ישראל

כפי שאמרנו, אמירתהּ של חה”כ זנדברג נגעה באופן ספציפי להעלאות שכר המינימום מאז שנות ה-80 ולפיה הן מנעו אבטלה. המחקר העיקרי שעוסק בהשפעה של העלייה בשכר המינימום על ענפי תעסוקה “עתירי עבודה פשוטה” בישראל הוא מחקר של בנק ישראל משנת 2000. מחקר זה הוא המקיף שנעשה בתחום ועליו גם מתבססים הרבה מדו”חות ההמשך וההצעות לפעולה של בנק ישראל בתחום. בנוסף, זהו המחקר היחידי שעוסק בשנים עליהן דיברה חה”כ זנדברג באמירתהּ, ובודק השפעות הן לטווח הארוך והן לטווח הקצר. במחקר נבדקו השפעות השינויים בשכר המינימום על התעסוקה והמחירים בין 1973-1994 בשני ענפים עיקריים: ענף הטקסטיל וההלבשה וענף האוכל.

הרעיון מאחורי בדיקתם של שני תחומים אלה, הוא שמדובר בשני סוגים שונים של מוצרים: מוצרים סחירים ומוצרים שאינם סחירים, כשענף הטקסטיל מייצג את הראשונים וענף האוכל מייצג את האחרונים. המשמעות של ההבחנה היא שענף עם מוצרים סחירים, דוגמת ענף הטקסטיל, עומד מול מחיר עולמי שהוא אינו יכול להשפיע עליו. לכן, כל שינוי שמייקר את עלויות הייצור בענף יבוא לידי ביטוי חריף יותר בתחומים בהם לבעל העסק יש שליטה, דוגמת מספר מועסקים. לעומת זאת, ענף עם מוצרים שאינם סחירים, דוגמת ענף האוכל, מאפשר לבעלי העסקים גם השפעה על המחיר של שירותיהם, ולכן כל שינוי בגורמים המייקרים את עלויות הייצור יתחלק בין ההשפעה על המחיר והשפעה על כמות המועסקים.

מהמחקר נובע שלשינויים בשכר המינימום ישנה השפעה שונה על כל אחד מהענפים. בענפים הסחירים, התגלתה השפעה שלילית של שכר המינימום על הביקוש לעבודה בטווח הארוך, כך ששכר המינימום מהווה גורם מסביר עבור היקף התעסוקה בענפים אלה. מידת ההסבריות של שכר המינימום היא כזו שעלייה של 1% בשכר המינימום מראה ירידה של 0.3%-0.5% במספר המועסקים. לעומת זאת, ללא הכללת שכר המינימום בגורמים הקובעים את הביקוש לעבודה לא ניתן להסביר את התפתחות התעסוקה בענפים אלה. בענפים הלא סחירים לעומת זאת, לא התגלתה השפעה של השינויים בשכר המינימום על התעסוקה בטווח הארוך, וההשפעות של העלייה בשכר המינימום התבטאו בעיקר במחירי המוצרים. אם כן, לפי מחקר זה “נמצאה השפעה מכרעת לשכר המינימום על היקף התעסוקה בטווח הארוך בענפי הטקסטיל וההלבשה [כמייצגים של ענפי מוצרים סחירים עתירי עבודה פשוטה – ש.ק]”.

מחקר נוסף שעסק באופן חלקי ביותר בהשפעה של שכר מינימום על התעסוקה הוא מחקרם של יובל מזר ואסנת פלד מבנק ישראל בשנת 2012. יש לציין, שעיקרי תחום העיסוק של מחקר זה הוא לא ההשפעה על התעסוקה אלא ההשפעה של שכר המינימום על אי-השוויון. במחקר עצמו מופיע במפורש הסייג לפיו “המחקר הנוכחי לא התמקד בשאלת השפעתו של שכר המינימום על התעסוקה במשק בכללותו ועל התעסוקה של משתכרי שכר נמוך בפרט”. למרות סייגים אלה, זהו המחקר היחידי שמשתמש בבסיס נתונים מהשנים 1990-2009 ולכן למסקנותיו יש משמעות. לפי מסקנות אלה, בתקופה שבהּ עלה שכר המינימום חלה ירידה בסיכוי היחסי של בעלי כושר השתכרות נמוך להיות מועסקים, למרות שלא ניתן לאמר באופן וודאי שהסיבה לכך היא העלייה בשכר המינימום. המשמעות של מסקנה זו לתחקיר, היא שההפך, משמע ששכר המינימום העלה את התעסוקה, לא משתקף בתוצאות המחקר.

משרד האוצר וסקירת מחקרים

חשוב לציין ששני המחקרים לעיל הם היחידים שהצלחנו בפוליטיווטש לקבל גישה מלאה אליהם. למרות זאת, יש לנו גישה לדו“ח של משרד האוצר מ-2004 שעוסק בהשפעות שכר המינימום על המשק, ובדו”ח זה ישנה סקירה של המחקרים בנושא, יחד עם סקירה אקונומטרית עצמאית. בבדיקה העצמאית של משרד האוצר, התגלה קשר מובהק של הטווח הקצר בין העלאת שכר המינימום להיקף התעסוקה (או האבטלה) בתקופה שבין ינואר 93′ לאפריל 03′.

כפי שאמרנו בנוסף, מעבר למחקר העצמאי נעשתה בדו”ח סקירה של המחקרים האמפיריים שנערכו בארץ על הקשר בין שכר מינימום לתעסוקה. מבחינת תוצאותיהם, חלוקת המאמרים היא כזו שבחלקם נמצא קשר בין העלייה בשכר המינימום לירידה בהיקף תעסוקה, באחד מהם נמצא שהעלייה בשכר המינימום לא השפיעה על האבטלה, אך אף לא אחד מהם הצביע על קשר חיובי בין שכר מינימום והיקף התעסוקה.

המחקר היחידי שנמצא ויכול להאיר לטובה (בצורה מוגבלת) את אמירתהּ של חה”כ זנדברג הוא מחקרם של זוסמן ולביא, המוזכר במחקר של משרד האוצר (לעיל) כמו גם מחקרים רבים הכלולים בדו״ח האוצר. המחקר בדק את ההשפעות של עליית שכר המינימום בשנות ה-80 וה-90 ומצא ששינוי חד פעמי בשיעור שכר המינימום (כאחוז מהשכר הממוצע) יכול לגרום להשפעות ממושכות על שיעור האבטלה במשק.

למרות זאת, במחקר של זוסמן ולביא, שם נמצא קשר בין העלאת שכר מינימום לירידה בהיקף התעסוקה, ניתן היה למצוא סייג לפיו ייתכן שלהעלאת שכר המינימום ישנן השפעות חיוביות של העלאת הפריון בטווח הארוך – אך אלו לא נבדקו במחקרם.

היקף התחקיר

שכר המינימום הוא מדד בעל השפעות כבדות משקל על המשק ועד כה נמנענו מלעסוק בתחקיר בחלק נרחב (או אפילו מצומצם) מהשפעות אלה. למרות זאת, פטור בלא כלום אי אפשר ולמיטיבי הלכת ניתן למצוא להלן קישורים העוסקים בהשפעות שכר המינימום על אי שוויון פערים מגדריים, בעיות והצעות לאכיפה של שכר המינימום מתוך הצעות לשינוי של בנק ישראל והשוואה בינלאומית של שכר מינימום בין ישראל לעולם מתוך מרכז המחקר והמידע של הכנסת.

תגובת חה“כ זנדברג:

עליית שכר המינימום רצויה ואף הכרחית לא רק בגלל מספרם העצום של משתכרי שכר המינימום שהם למעשה עובדים עניים אלא גם בגלל ההשפעות החיוביות שיש להעלאה על כוח הקניה של הציבור – במיוחד הציבור העני שעבורו כל שקל תוספת לשכר הולך ישירות לצריכה – וכן על יציאה ממיתון שכל הסימנים מראים שאנו נמצאים על סיפו. נסיון העבר הראה שכל האזהרות וההבהלות מפני קריסת המשק וסגירת עסקים קטנים בגלל עליית שכר המינימום לא התממשו. זאת בין היתר מפני שרוב מקבלי השכר הנמוך הם עובדי המגזר הציבורי והתאגידים הגדולים.

נציג לשכת העצמאים העיד על כך בדיון בוועדת העבודה והרווחה. באותו דיון, משרד האוצר עצמו לא טען את הטיעונים שהבאתם כאן, ולא ציטט את המחקרים האלה, אלא דיבר רק על מקבלי שכר בינוני וגבוה הצמודים לשכר המינימום בגלל קומבינה מיסויית-פנסיונית. כנראה שאפילו האוצר מבין שצריך להעלות את שכר המינימום, ואלה באמת ימי המשיח. המחקרים שהבאתם כאן עוסקים באופן צר בטווח הקצר ובענפים מסוימים (שאגב חלקם כמו טקסטיל גם ככה נסגרים ומפוטרים בהם עובדים גם בלי עליית שכר המינימום) ואינה משקפת את התועלת למשק כולו. נדמה לי שמי שמזהיר בנבואות אפוקליפטיות מפני קריסת המשק ואבטלה המונית חובת ההוכחה היא עליו, וזו לא התקיימה מעולם. בעבר היה לי הכבוד לעבוד עם ח”כ לשעבר רן כהן שהיה שותף לחקיקת חוק שכר המינימום הראשון, גם אז רווחו נבואות זעם אלה שלא התגשמו.

סיכום

בתחקיר זה בדקנו את אמירתהּ של חה”כ זנדברג לפיה כל אחת מהעלאות שכר המינימום מאז שנות ה-80′ ועד שנת 2000 מנעה אבטלה. כפי שהראנו בתחקיר, כל אחד ואחד מהמחקרים האמפיריים שנעשו בארץ על תקופה זו הצביע על המצב ההפוך, או על כך שלשכר המינימום לא היתה השפעה על התעסוקה.

גם אם, כפי שאמרנו בתחילת התחקיר, ישנו דיון תיאורטי-כלכלי ואמפירי פורה על השפעות שכר המינימום על מקומות אחרים בעולם, אמירתהּ של חה”כ זנדברג היתה אמפירית והצביעה על השפעת שכר המינימום בשנים ספציפיות ביותר בישראל. אמירה זו התגלתה כלא נכונה גם אם מרחיבים את יריעת השנים שנבדקו מחקרית.

לבסוף, חשוב לציין שבתחקיר זה לא קיימת אמירה נורמטיבית אלא אמירה דסקרפטיבית בלבד. משמע, גם אם העלאת שכר המינימום משפיעה לרעה על התעסוקה, ייתכן וההשפעות של שכר המינימום מבחינת צמצום אי-שוויון או עוני הן השפעות רצויות ולהפך: גם אם יוכח שהעלאת שכר המינימום גורמת לצמיחה כלכלית, ניתן לטעון שלא מוסרי לעשות זאת מכיוון שהדבר פוגע בקניינם הפרטי של האנשים שעליהם יוטל לממן עלייה זו. כך או כך, לפוליטיווטש אין עניין להכריע בסוגייה זו.

מסיבות אלה, קיבלה אמירתהּ של חה“כ תמר זנדברג את הציון “לא נכון” (1 מתוך 5 בסולם פוליטיווטש).